農村清潔取暖靠 “雙替代”難推進 可能是頂層設計不足

中國爐具網訊：櫚庭多落葉，慨然已知秋。隨著天氣的漸漸轉涼，今冬的清潔取暖工作又一次牽動著人們的敏感的神經。

“農村清潔取暖應叫響“宜柴則柴（生物質）”，小康社會是從解決溫飽問題開始的，溫還在飽前面，這是與廣大農村老百姓密切相關的?！耙嗣簞t煤”不是簡單用散煤，是要加工過的煤。比如蘭炭、潔凈型煤、生物質型煤等配套專用爐具來使用。這樣才是我們需要的宜煤則煤。在推進清潔取暖過程中，煤炭在一些地區(qū)還會發(fā)揮重要的作用?！眹夷茉淳衷本珠L吳吟在8月30日舉行的第四屆散煤綜合治理大會上說。

隨著北方清潔取暖工作向縱深推進，量大面廣、情況復雜的農村地區(qū)成為重點和難點。受政府財政補貼壓力持續(xù)增大、清潔取暖成本居高不下、散煤復燒現(xiàn)象頻出、可持續(xù)性成隱憂等因素影響，“宜煤則煤”再次引起了人們的關注。

據生態(tài)環(huán)境部大氣司固定源處副處長王鳳介紹，截止到2018年底，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原共完成散煤治理1000萬戶左右，其中煤改氣580萬戶左右，煤改電360萬戶左右，集中供暖、地熱等替代60萬戶左右。王鳳特別強調，對于宜煤則煤，要特別注意是清潔化燃煤（超低排放）,通俗的說，“清潔燃煤、集中供暖”這八個字準確定義了 “宜煤則煤”。

毋庸置疑，通過兩個采暖季的實踐，清潔取暖取得顯著成效，大氣污染物排放持續(xù)下降，空氣質量達標天數(shù)逐年增長，為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)作出應有貢獻。但也不必諱言，往年全國在推進以清潔能源替代散煤的過程中，一些地方在農村地區(qū)大力推廣“雙替代”出現(xiàn)了政策宣傳不到位、能源供應不足、基礎設施不完善、前期改造成本大、居民自擔費用較重、財政補貼難持續(xù)等一些現(xiàn)實問題，甚至個別地方出現(xiàn)了“無暖可取”的情況，這些年在農村地區(qū)大舉推廣“雙替代”的效果似乎并不盡如人意。

據統(tǒng)計，我國北方農村地區(qū)戶均電網線路容量只有2-3千瓦，用電代煤采暖需要達到9-10千瓦，涉及到大規(guī)模的農村電網改造、房屋保暖改造等基礎設施建設，也涉及到電力價格改革、農村居民生活習慣和成本增加等因素；用天然氣替代煤炭，也存在著管網等基礎設施建設等諸多問題，這些原因造成解決農村散煤問題難度極大、任務艱巨。

煤控研究項目分析師李雪玉在發(fā)布《2019中國散煤綜合治理調研報告》（以下簡稱“報告”）時表示，局部地區(qū)出現(xiàn)散煤復燒現(xiàn)象，背后的原因是“煤改電”“煤改氣”成本居高不下的經濟性痛點。隨著北方清潔取暖工作的推進，中央和地方財政補貼壓力是持續(xù)加大的，即便如此，仍有部分居民難以承受。北方清潔取暖應該堅持“替代優(yōu)先，清潔煤保底”的思路，保障農村居民平等獲取和享有清潔能源的權利。 

對于宜煤則煤的定義，李雪玉認為，宜煤則煤要求清潔燃煤、集中供暖，但在不具備集中供暖的廣大農村地區(qū)，政策也有指出使用潔凈煤配套節(jié)能環(huán)保爐具作為過渡性兜底措施替代散燒煤供暖，還需要政府對煤質標準、燃燒設備、用煤方式、排放標準、過渡時限等做出具體要求，并將其納入相關規(guī)劃、補貼政策和考核指標，以保證分散式的宜煤則煤也是一個清潔利用的過程。

就如何實現(xiàn)散煤治理，中國節(jié)能協(xié)會理事長、中國工程院院士江億建議：首先應該是嚴控散煤市場，從源頭控制，防止劣質散煤流入市場。其次是大力推行優(yōu)質煤替代、清潔能源替代，實現(xiàn)清潔利用。第三是通過淘汰落后，提高準入標準，應用先進高效節(jié)能技術等多重手段、多措并舉實現(xiàn)煤炭的減量化。他表示，要想解決農村清潔取暖，建筑保溫該先抓，有些農村附近也有可利用的工業(yè)余熱。另外農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)是農村的生產方式、經濟來源和生存手段，生物質顆粒（壓塊）配套高效燃燒器具可以實現(xiàn)清潔燃燒，就是氮氧化物高點，但農村跟城市污染構成的要求不一樣，大片的稀釋之后問題不大。未來實現(xiàn)低碳、零碳需要燃料，可能零碳燃料就是柴禾，清潔解決現(xiàn)前的事，碳講的是未來。

國家發(fā)改委能源研究所原所長戴彥德也表達了同樣的觀點，他表示，“煤改電”“煤改氣”最大的問題是可持續(xù)性，財政能不能持續(xù)補貼、老百姓用不用得起，一說到散煤治理就不讓老百姓去用煤，這不貼合實際，農村清潔取暖應在具備條件的地區(qū)發(fā)展工業(yè)余熱，還有生物質和清潔煤。

現(xiàn)階段北方清潔取暖工作嚴重依賴補貼，無論是建設補貼還是運行補貼，中央和地方政策的財政壓力都在持續(xù)加大，而地方財政支出遠超中央財政補貼。據《報告》統(tǒng)計，2017 年，中央財政獎補資金投入60億元，12個試點城市地方政府共投入226.29億元（含省級補助資金）；2018 年，試點城市擴大到35個，中央財政獎補資金投入139.2億元，35個試點城市共投入328.8 億元（含省級補助資金）。2017-2018年，中央及地方清潔取暖財政補貼支出共754.29億元。2019年，試點城市擴大到43個，中央財政獎補資金達 152 億元。

2017-2018 年清潔取暖試點直接補貼規(guī)模 ( 單位：億元 )

以山西某市為例，該市是“2+26”污染傳輸通道城市之一，也是清潔取暖試點城市之一，目前主要依靠政府補貼推進“煤改電、煤改氣”，按照規(guī)劃，全市需改造約74萬戶，2017年改造完成12.8萬戶。如果要完成所有的清潔取暖改造任務，還需要投入資金80億元，除去中央及省財政補貼的約20億元，還存在60億元的資金缺口。而該市2017年公共財政可支配收入尚不足10億元。

地方政府叫苦的同時，農戶也反映“用不起”。據中國能源報記者調查，在補貼力度最大的北京某地，“用氣太貴”是煤改氣后村民的第一感受。有村民算賬，以前7000塊買一車煤能燒三年，屋里還暖和，現(xiàn)在同樣的錢燒氣一年就沒了，還舍不得燒那么熱。中國農村能源行業(yè)協(xié)會在河北、山東調研時發(fā)現(xiàn)，大部分農戶表示，燒煤取暖，每個采暖季只需2000元左右，但改為燃氣壁掛爐以后，即使政府有補貼，自己仍然需要掏4000元左右，比原來燃煤采暖高出一倍，有補貼就用，沒有補貼就燒煤取暖。其實這樣的回答并非個例，甚至有農民寧愿不要政府補貼，也要繼續(xù)燒散煤。

更多的農戶和業(yè)內專家擔心取消補貼以后的承受能力和返煤問題，實際上北方地區(qū)農村清潔取暖是否可持續(xù)已演變成地方財政投資補貼是否可承受，從而成為推進農村清潔取暖的根本問題。

實際上，北方清潔取暖政策層面原則上一直強調“因地制宜”，但政策規(guī)劃和實際情況差異帶來的項目落地難是基層政府在農村推廣清潔取暖面臨的最大難題。部分地方政府在制定規(guī)劃中，未經過深入的調研與可行性論證，缺乏對清潔取暖的科學化規(guī)劃和技術路徑的指導，只是單純?yōu)橥瓿缮霞壪逻_的硬性任務，倉促出臺政策，政策和規(guī)劃內容往往與上級文件內容雷同?；鶎诱谶x擇技術路線時沒有決策權，只能被動接受上級的規(guī)劃與設計，“政治任務”加之“環(huán)保壓力”下，技術路徑規(guī)定過于死板，考核辦法過于單一，導致項目實施迫不得已以完成任務為目的，一味追求“雙替代”，“宜煤則煤”未發(fā)揮應有的作用，可再生能源供熱激勵和多能互補模式創(chuàng)新不足。

6月13日，生態(tài)環(huán)境部就 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽、安陽、濮陽，山西省晉中等六市政府，指出這些城市推進藍天保衛(wèi)戰(zhàn)力度有所放松，部分重點任務沒有完成，部分措施出現(xiàn)反復，部分問題出現(xiàn)反彈，大氣污染治理工作滯后。其中廊坊和保定散煤復燒問題突出，保定市在 2018-2019 年采暖季出現(xiàn)了清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性，已完成清潔化替代的村莊散煤復燃比例高達 36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。

熱點事件：

5月6日，中央第二生態(tài)環(huán)保督察組批評山西?。翰环智嗉t皂白地禁煤，影響群眾溫暖過冬。散煤煤質超標問題突出，直至2018年7月才部署設置民用潔凈煤供應點。“氣代煤”整體通氣率低，群眾意見很大。由于財政補貼不到位，部分已通天然氣的住戶又恢復燃煤取暖。

5月13日，中央第二生態(tài)環(huán)保督察組批評陜西省：謊報“煤改電、煤改氣”完成任務，上報削減散煤數(shù)據失真。潔凈型煤保障不力，潔凈煤質量難以保證。

6月13日，生態(tài)環(huán)境部約談河北省保定市：2018年潔凈煤推廣任務僅完成29.1%。清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時，影響群眾用氣用電取暖積極性，部分禁煤區(qū)域出現(xiàn)散煤復燃情況。

7月3日，國家能源局綜合司發(fā)布征求《關于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關問題的通知》意見的函，通知提出——在城鎮(zhèn)地區(qū)，重點發(fā)展清潔燃煤集中供暖，提升城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)的清潔燃煤集中供暖面積。在農村地區(qū)，重點發(fā)展生物質能供暖。在具備條件的城鎮(zhèn)和農村地區(qū)，按照以供定改原則繼續(xù)發(fā)展“煤改氣”“煤改電”。對于偏遠山區(qū)等暫不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，重點利用“潔凈煤+節(jié)能環(huán)保爐具”等方式替代散燒煤。

除約談城市外，其他部分城市也存在散煤復燒現(xiàn)象。根據“四省八市民用散煤分析報告”，調研的四省八市中有 3 個城市存在不同程度的散煤復燒，其中散煤復燒比例最高的可達 23%?！秷蟾妗窂娬{，不考慮當前的價格補貼，農村居民清潔取暖支出將普遍高于其可承受能力。實地調研結果顯示，有相當一部分村民表示取消價格補貼后將無力承擔清潔采暖費用，存在返燒煤的可能。由于發(fā)展水平和經濟條件的區(qū)域性差異，對于經濟收入較低的地區(qū)，散煤復燒的可能性更大。清潔取暖成本、實際支出水平與居民經濟承受能力之間的不平衡是關鍵。 

根據“四省八市民用散煤分析報告”，在參與此項研究的1635戶清潔取暖改造用戶中，約 43% 的用戶表示，在沒有政府補貼的情況下，會不同程度的使用煤炭。其中 9% 的用戶會繼續(xù)使用改造后的清潔取暖方式，但使用煤炭作為輔助能源；34% 的用戶表示，棄用改造后的清潔取暖方式，完全使用煤炭。 

無補貼情況下四省八市調研用戶對取暖方式的選擇意愿

在有補貼的情況下，用戶普遍經濟上仍然難以承受，明年4月第一批清潔取暖試點城市補貼政策到期，下一步補貼政策尚未明確，農村清潔取暖將走向何方？

對于散煤復燒現(xiàn)象，中國建筑科學研究院建筑環(huán)境與節(jié)能研究院院長徐偉認為，農村情況千差萬別，沒有一個模式可以涵蓋整個方案。越到基層走，越缺乏很明確的技術指導和技術方案。清潔取暖在推進過程中矛盾很多，核心矛盾是資金投入不足。由于前兩年部分地區(qū)“雙替代”推進速度太快、推進幅度太大，導致返煤情況出現(xiàn)，這是前期方案考慮不周、決策不科學帶來的風險。如果三年補貼時限到期，真正的返煤風險才會暴露出來，現(xiàn)在還是在初期。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣部能源環(huán)境政策研究室主任陳瀟君也表達了同樣的擔憂，她認為，“雙替代”出現(xiàn)大量的問題是因為推進速度太快，頂層設計規(guī)劃不足。清潔取暖是一個系統(tǒng)工程，因地制宜是最重要的，要根據當?shù)氐馁Y源條件、收入水平等因素設計詳細的方案，規(guī)劃先行。 清潔取暖工作如果沒有很強力的政策推進和資金保障的話，取消補貼會對清潔取暖有什么影響，這事是顯而易見的。

藍天保衛(wèi)戰(zhàn)目前取得了很大的成績，但是不可否認的是，從頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃來看也有不足之處，特別是對農村的散煤治理這樣一個最關鍵的問題還缺乏有效的指導。如何解決農村散煤治理問題，仍是下一步工作的重點。國家發(fā)改委能源研究所原所長周鳳起表示。

無補貼情況下不同類型用戶對取暖方式的選擇意愿 

對于農村清潔取暖推進過程中遇到的種種困難，北京化工大學教授劉廣青認為，國家政策的要求和農村實際需求存在矛盾，加之大家在政策理解上存在一些模糊的區(qū)域，尤其是規(guī)劃中指的暫時不能通過清潔供暖替代的農村地區(qū)，這個農村地區(qū)比例是不小的，如何把實事求是和群眾路線結合起來去考慮老百姓的供暖需求和建筑保溫問題，這都需要一個長遠的考慮。

煤控研究項目核心組專家、自然資源保護協(xié)會（NRDC）高級顧問楊富強也指出，北方清潔取暖的重點和難點在農村，農村清潔取暖的重點和難點是落實“宜”字原則?；谥袊茉崔D型和低碳發(fā)展的長期愿景，以人為本，把改善室內空氣污染、保護公眾身體健康作為宗旨，散煤治理應堅持“清潔能源替代優(yōu)先，潔凈煤保底”的基本原則，保障農村居民平等獲取和使用清潔能源權利的同時，確保財政補貼的可持續(xù)性和居民經濟的可承受力，保障持續(xù)有效的散煤治理工作，力爭在2020年基本解決散煤問題。對過渡性方案“潔凈煤”的使用要提出包括過渡時限、利用方式、排放標準等一系列要求，并將其納入相關規(guī)劃、補貼政策和考核指標，避免散煤復燒，真正落實“宜”字。

限煤、減煤、化石能源被可再生能源替代是大勢所趨，那節(jié)能環(huán)保爐具到底有沒有市場？對此，中國農村能源行業(yè)協(xié)會民用清潔爐具專委會秘書長任彥波對認為，從現(xiàn)實情況來看，基于農村能源稟賦、能源基礎設施條件、經濟條件、生活習慣等因素制約，節(jié)能環(huán)保爐具還有很大的市場空間，關鍵是怎么去用，讓老百姓用的好、用得起、可持續(xù)。

她表示，目前農村清潔取暖推進的主要障礙是經濟性問題。清潔取暖五年規(guī)劃中雖然提到了對于偏遠山區(qū)等暫時不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，要重點利用“潔凈型煤+環(huán)保爐具”“生物質成型燃料+專用爐具”等模式替代散燒煤供暖，但是作為“過渡性”“兜底性”措施的定位，并不在規(guī)劃中清潔取暖技術路徑范圍之內。這就導致一些地方政府想實施，但苦于找不到政策依據，如果推廣有沒有補貼？即使推廣下去，算不算清潔取暖完成的任務量？這是地方政府比較糾結、顧慮和不太清晰的地方。加之社會對燃煤污染固有的傳統(tǒng)認知，使得各方因為怕政策變化導致再折騰，對其持觀望態(tài)度，導致清潔煤并未被納入清潔取暖改造任務，清潔煤配套爐具市場萎縮嚴重。

對于如何理解“宜”字？她表示，要根據各地的建筑節(jié)能水平、經濟水平、氣候條件、資源條件、居民習慣，制定切實可行技術路徑。對于多數(shù)老百姓來說，取暖首先講求成本，什么便宜燒什么，要更進一步出臺針對農村清潔取暖和散煤治理的的指導意見，扭轉農村禁煤“一刀切”方式和矯枉過正現(xiàn)象，以保障可持續(xù)發(fā)展。

中國煤炭加工利用協(xié)會散煤治理分會常務副會長阮立軍則認為，不管是煤改氣、煤改電還是潔凈煤，都有各自的不足，還很難找到一個很好的方法既能達到政府要求，又能讓老百姓接受，效果還很好，又不需要補貼。散煤治理是一個長期的工程，通過短頻快的動作雖然能夠起到立竿見影的效果，但解決不了根本性長期性的問題，真正解決民用散煤治理的問題歸根到底還需要靠技術進步。

清潔取暖涉及高效熱源、高效管網輸配、高效終端采暖設備、高性能的建筑保溫這四個環(huán)節(jié)，在這四個環(huán)節(jié)中，唯一可能被忽視的就是建筑節(jié)能。無論熱源、管網、終端設備效率多高，如果建筑本身不節(jié)能，無論是采用何種技術路線，都很難保證最終的取暖效果。住房和城鄉(xiāng)建設部科技產業(yè)化研究中心研究員戚仁廣表示。

對于“北方清潔取暖 建筑節(jié)能優(yōu)先”這一重要的一環(huán)，中國建筑科學研究院建筑環(huán)境與節(jié)能研究院院長徐偉則認為，建筑節(jié)能在清潔取暖中應該優(yōu)先考慮，但要在農村地區(qū)成批量規(guī)?；耐茝V建筑保溫，長遠看是可以發(fā)展，但目前來看并不現(xiàn)實。因為它投入周期長、改造費用大，實施主體又不是個人，但在一些富裕地區(qū)或是一些新農村建設過程中可以開展一些試點示范。

其實建筑節(jié)能不是很粗暴的一上來把房子都給穿上一套厚厚的衣服、花大量的代價，針對農村的建筑特點，我們可以通過很簡單的或者很低的經濟成本就能實現(xiàn)很好的節(jié)能改造，就是農村經濟型建筑節(jié)能。農村的特點是農戶進進出出，冷風滲透非常厲害，只要很好的解決這個，就可以實現(xiàn)20%-30%以上的節(jié)能，成本幾百到一兩千塊錢就能解決。當然，如果財政資金更有保障的話，像北京市建筑節(jié)能改造給農房穿上“厚衣服”當然更好。中國建筑科學研究院環(huán)境監(jiān)測中心副主任徐昭煒進一步說明。

除了穩(wěn)扎穩(wěn)打，還有哪些措施可以有效保證農村清潔取暖的可持續(xù)性？《報告》建議，北方地區(qū)冬季清潔取暖的重點和難點在農村，破解經濟性難題是解決散煤復燒的關鍵，民用散煤治理方面，應遵循建筑節(jié)能先行，并堅持“替代優(yōu)先、清潔煤保底”的思路，充分落實“四宜”原則（宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱）中的“宜”字，解決資源供應、能源價格、 市場監(jiān)管、財政金融、能源服務體系建設等配套政策。特別是應該全面準確地理解“宜煤則煤”的指導原則，堅決完成“2+26”個通道城市和汾渭平原11個城市的散煤顯著削減和清零的目標。

對于“四宜”原則，報告建議：

★ 宜氣則氣：“煤改氣”項目應優(yōu)先用于氣源有保障、管網可覆蓋、且集中居住的城鎮(zhèn)居民；其次是靠近城市管網的城中村、城郊村。項目實施要根據氣源、燃氣管網建設和經濟承受情況等因素綜合決定。對城市周邊村莊可采用民用 LNG 瓶組站方式解決農村炊事用能。

★ 宜電則電：“煤改電”項目原則上可應用于電量增容改造后，可以滿足電量要求的村。地方政府應考慮資源稟賦、財政能力等條件，與電網企業(yè)建立協(xié)同、溝通機制。優(yōu)先考慮配套資源好的地方；其次是電網資源尚有潛力可挖的地方，充分挖潛后，在財政可持續(xù)的情況下實施改造；對于配套跟不上的地方，要提前籌劃，確保電力供應后再推進。

★ 宜煤則煤：在具備條件的集中居住的社區(qū)推行集中燃煤供熱；在替代條件較差的地區(qū)推行清潔型煤和適配爐具，并制定過渡性兜底政策，如清潔型煤、清潔燃燒、排放標準、限時替代、限定用煤方式等做法。實行潔凈型煤供應特許經營，建立點對點供貨平臺和全覆蓋的供應網絡，同時，加強監(jiān)管，堅決杜絕使用散煤。

★ 宜熱則熱：在集中供熱管網覆蓋范圍內的區(qū)域可利用集中供熱替代。近工業(yè)園區(qū)且集中居住的地區(qū)可采用工業(yè)余熱供熱。

來源：中國爐具網