北方農(nóng)村清潔取暖面臨的問題與建議

2018年是推進清潔取暖的第二年，從省市規(guī)劃到地方政府部門的實施方案及措施由點到面全面展開，北方地區(qū)冬季清潔取暖基本形成了以縣級政府為項目實施主體的格局。推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，農(nóng)村是重點，也是難點。為了解縣域項目實施效果、遇到的困難與問題、用戶訴求，筆者深入河北、山西、陜西等地進行調(diào)研，旨在為推進清潔取暖項目進一步厘清思路、解決問題提供參考。

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政府部門面臨“三重壓力”

在國家規(guī)劃、地方措施及實施方案的框架下，縣級以下的各級政府作為項目實施主體，承擔著項目落地重任，面臨較大壓力。首先是政策規(guī)劃和項目實施差異帶來的難落地壓力。要做到規(guī)劃目標要求，時間緊、任務重、可選擇技術路徑范圍有限，項目實施迫不得已以完成任務為目的，脫離“宜”字。其次是來自于對居民工作的壓力大。推進過程中居民對于新生事物短期內(nèi)難以接受，居民擔心承擔上漲的成本壓力，需要做大量的思想工作加以引導。從上到下，基層政府工作人員的工作量和壓力很大。再者是地方政府的財政補貼資金壓力大。當前清潔取暖項目主要依靠中央財政補貼，對于市縣政府而言，面臨很大的財政壓力。

以山西某市為例，該區(qū)域為煤炭主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)村仍主要以傳統(tǒng)燃煤取暖為主。作為國家劃定的京津冀大氣污染傳輸通道城市之一，2017年開始啟動冬季清潔取暖工程，主推“氣代煤、電代煤、熱電聯(lián)產(chǎn)集中供暖”模式，同時探索示范生物質(zhì)能、熱泵等其他清潔取暖方式，2018年被列入第二批中央財政預算資金補助城市。該市轄區(qū)煤炭資源豐富，居民以燃煤爐具采暖為主，條件好一些的居民以燒塊煤為主，每噸塊煤600～1000元，一個采暖季戶均采暖費約2000～4000元；條件差的居民主要燒蜂窩煤、泥煤或柴，一個采暖季戶均采暖費約400～700元不等。目前，清潔取暖改造主要采取“電代煤、氣代煤”，靠政府補貼推進實施。政府補貼分為設備補貼和運行費補貼。氣代煤補貼10400元/戶,其中管網(wǎng)加設備補貼8000元/戶，運行費補貼2400元/戶（天然氣價格2.26元/立方米）；電代煤（熱泵）最高補貼22400元/戶（不包括電網(wǎng)改造費），其中熱泵補貼20000元/戶，其他電采暖設備補貼9000元/戶，運行費均為2400元/戶。據(jù)測算，如果按照目前補貼政策及實施計劃，如果要完成所有清潔取暖改造任務，還需要投入資金80多億元，扣除中央及省市財政補貼約20億元，還存在資金缺口約60億元。該縣2017年的公共財政預算約130億元，可支配收入不到10億元，政府財政補貼負擔沉重。

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實施企業(yè)面臨“四大困難”

清潔取暖項目的實施，推動了農(nóng)村取暖的市場變革，但政府項目招標機制在一定程度上制約了行業(yè)企業(yè)的市場活力和技術創(chuàng)新，給行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展帶來困難。一是市場開發(fā)難度大。政府項目短期內(nèi)大規(guī)模實施，形成新的壟斷，提前透支市場和用戶，破壞正常市場秩序，不利于企業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。另外，政策的不穩(wěn)定、補貼不確定性，用戶等待和觀望的態(tài)度，導致企業(yè)推廣難。二是企業(yè)技術創(chuàng)新難。政府低價中標打亂市場規(guī)則，擾亂市場秩序，導致大量低劣產(chǎn)品進入市場，打壓了行業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，阻礙了行業(yè)的技術進步和產(chǎn)品創(chuàng)新。三是資金壓力和經(jīng)營風險大。一些地方政府項目補貼資金不到位，企業(yè)大量墊資造成資金壓力，加大經(jīng)營風險，企業(yè)進退兩難，面臨較大問題。四是企業(yè)發(fā)展方向研判難。地方清潔取暖政策措施的不穩(wěn)定和不持續(xù)，甚至“朝令夕改”對企業(yè)造成的傷害最大，導致企業(yè)無法把控政策風險，只能頻于應付當前項目，對未來的發(fā)展方向、戰(zhàn)略定位、產(chǎn)品開發(fā)研判造成困難。

某企業(yè)負責人對筆者說：“目前政府項目招標機制，造成行業(yè)技術整體倒退。如農(nóng)村的燃煤采暖，歷經(jīng)30年發(fā)展，由傳統(tǒng)自制爐灶，發(fā)展到商品化烤火爐，再到現(xiàn)在的水暖爐，用戶由使用多臺烤火爐多個煙囪，變?yōu)橐慌_水暖爐一個煙囪，實現(xiàn)由烤火向水暖系統(tǒng)升級，不僅舒適度提升，而且使用安全，節(jié)能高效，減少了大氣污染物的排放。但是當前一些地方政府部門在推進實施項目時，受多種實際困難和條件制約，又開始大量推廣分散式烤火爐，企業(yè)為了生存被迫又生產(chǎn)早已淘汰、價格低廉的烤火爐，這不僅造成能源浪費，加重污染，而且烤火爐大多安裝臥室或與臥室相連的客廳，存在煙氣泄漏中毒等安全隱患。

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居民對清潔取暖有“三大擔心”

調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)居民用戶對清潔取暖普遍持支持態(tài)度，但也表現(xiàn)出三個方面的擔心。

第一，擔心取暖成本上升。經(jīng)濟性是影響農(nóng)村居民選取采暖方式的首要條件。已經(jīng)改造的用戶最關心每天的花費、政府補貼多少錢、什么時候停止補貼等問題。用戶心里沒底，為了省錢，或采取小火慢燒，或分時段開啟設備，導致室內(nèi)溫度與之前燒煤相比普遍較低，采暖舒適度較差。

第二，擔心設備安全和售后服務。當前，農(nóng)村以老人和留守兒童居多，文化程度普遍較低，短期內(nèi)大規(guī)模安裝的設備，其安全性、穩(wěn)定性和售后服務能否跟得上，也是用戶擔心的問題。比如，氣代煤改造后，如操作稍有不慎可能會出現(xiàn)漏氣導致安全問題。

第三，用戶擔心失去其他路徑選擇。農(nóng)村的情況較為復雜，居民生活和經(jīng)濟條件各異，對采暖的要求不一，政府招標項目單一的技術路徑和招標機制，難以滿足不同用戶對采暖多樣性的需求，用戶對采暖設備沒有更多的選擇權，只能被動接受，安裝使用的積極性不高。

第四，對供氣供電不足或斷供的擔心。筆者在河北省南部某縣調(diào)研時了解到，截至去年底該縣電代煤涉及2857戶，線路改造42966米，變壓器改造58臺。今年還將擴大，電網(wǎng)面臨較大的負荷壓力。氣代煤改造涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)50個村，總計5552戶，主管網(wǎng)鋪設35000米，分戶管網(wǎng)鋪設99000米。筆者在在一些村鎮(zhèn)看到，目前管網(wǎng)鋪設、掛表通氣、水氣連接等工作已完成，但面臨氣源不足問題。去年供暖季前夕，根據(jù)“以氣定改”的原則，河北省上級氣源指標根據(jù)各縣“氣代煤”任務數(shù)，每戶約10立方米/日的氣量進行分配，但真要爭取到位卻難上加難。目前，該縣仍與有關供氣單位協(xié)調(diào)氣源，這個供暖季供暖不得不給散煤開口子。

在該縣一個較大的村子，筆者看到雖然天然氣管道已經(jīng)鋪設，但還沒有正式通氣，農(nóng)民家庭冬季取暖依然用采用散煤取暖模式，好一點的家庭用上了專業(yè)爐具。在居民張海章家中，筆者看到家里用的還是原來的老式爐具，燒的依然是蜂窩煤，取暖做飯和原來的模式?jīng)]什么區(qū)別。在另外一家叫王蘭成的老人家中，筆者走進屋子感覺很暖和，家里通了暖氣管，用的是專業(yè)爐具，燃料是大塊散煤。雖然上級主管部門三令五申不讓燒散煤，但目前這種狀況還是很普遍。

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對農(nóng)村清潔取暖的思考及建議

農(nóng)村清潔取暖是重大民生工程和民心工程，與各地農(nóng)村的資源稟賦、生活習慣、經(jīng)濟條件等現(xiàn)實基礎有很大關系，應該在“因地制宜 多能互補”的基礎上應該具體落實到每家每戶，充分尊重每戶老百姓的經(jīng)濟承受能力和實際需求，讓老百姓有自主選擇適宜自身需求取暖設備的權力，真正落實“企業(yè)為主、政府推動，居民可承受”的清潔取暖發(fā)展機制。基于考察調(diào)研，筆者對我國實施農(nóng)村清潔取暖提出如下思考與建議。

1.明確“清潔取暖”的概念，建立以排放指標為核心的清潔取暖界定標準和評價體系。清潔取暖不等于清潔能源取暖，應指采用清潔能源或高效能源系統(tǒng)達到低能耗、低排放的供熱方式，涉及降低供熱能源消耗和污染物排放為目標的供熱全系統(tǒng)、全過程。因此，無論用戶使用何種燃料，產(chǎn)品采用什么工藝、技術路徑，只要在保證正常供熱質(zhì)量的基礎上，實現(xiàn)污染物達標或超低排放，熱用戶和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的耗能指標低于國家或行業(yè)標準，就應界定為清潔取暖。

2.推進農(nóng)村清潔取暖，應優(yōu)先立足本地資源，明確制定切合地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平的技術路徑。推進農(nóng)村清潔取暖應以民為本，因地制宜，遵循“合理、有效、安全、經(jīng)濟、可持續(xù)”原則，客觀、系統(tǒng)地決策，緊緊圍繞“宜”字開展工作，使合適的能源放在合適的地方，在合適的時代、合適的系統(tǒng)中與其它能源合適地配合，發(fā)揮合適的作用。

3.實施“燃料適配爐具”行動，加快北方農(nóng)村地區(qū)清潔取暖進程。在北方廣大農(nóng)村地區(qū)，采用爐具燒煤和薪柴分散取暖的方式，不僅充分結(jié)合了當?shù)氐馁Y源條件，同時符合農(nóng)村居民生活習慣，適應當前地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，具有廣泛的群眾基礎。采用“燃料適配爐具”技術路徑，不僅可以以較小的投入來減少由于低效燃燒造成的農(nóng)村環(huán)境污染，同時可以在較短時間內(nèi)進行推廣普及，加快清潔取暖進程。因此，建議相關部門將該技術模式作為北方廣大農(nóng)村地區(qū)改電改氣無法覆蓋地區(qū)的保底方式，在資金、政策和輿論上予以明確支持，加快推廣應用。

4.創(chuàng)建良好的政策和市場環(huán)境，發(fā)揮企業(yè)的市場主體地位。政府應明確清潔取暖的發(fā)展方向并出臺穩(wěn)定持續(xù)的政策支持，搭建產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的平臺。建議政府將工作重心由組織招標轉(zhuǎn)移到對項目和市場的監(jiān)督管理，避免低價中標和地方保護主義，維護市場公平競爭秩序，切實將推進北方清潔取暖的機制回歸市場屬性。一方面給用戶更多的選擇權，讓用戶根據(jù)自身能力、實際需求可以自主選擇最適宜的取暖方式；另一方面實現(xiàn)社會投資最少、資源配置最優(yōu)、節(jié)能減排效果最大化。

5.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會平臺的作用，推動農(nóng)村清潔取暖整個系統(tǒng)的集成創(chuàng)新。清潔取暖的健康、可持續(xù)發(fā)展，需要依托科技支撐和配套的產(chǎn)業(yè)體系支撐，應充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會平臺聚集的多方資源優(yōu)勢，推動農(nóng)村清潔取暖系統(tǒng)集成創(chuàng)新，通過逐步提升技術標準，推動行業(yè)整體技術進步和取暖系統(tǒng)升級。建議盡快制定出臺“燃料適配爐具”相關標準，從源頭堵住劣質(zhì)煤及低效爐具進入市場，同時加快制定“燃料適配爐具”清潔取暖監(jiān)測和評價體系，引入第三方評價機制實施監(jiān)督管理。

作者：中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會 任彥波 

   中電傳媒能源情報研究中心 張立寬